Papua Memilih Jalan Demokrasi

Oleh : Laurens Minipko

DI Papua, demokrasi  selalu berhadapan dengan gunung, jarak, sejarah kekerasan, struktur marga, kepemimpinan adat, dan negara yang sering datang dengan bahasa hukum yang seragam dan kekuatan bersenjata. Karena itu, perdebatan tentang pemilihan kepala daerah di Tanah Papua tidak cukup dijawab dengan slogan “langsung lebih demokratis” atau “DPRD lebih efisien”. Pertanyaan yang lebih penting ialah: demokrasi macam apa yang hendak dibangun, siapa yang memegang mandat, dan siapa yang dapat mengawasi pemegang kekuasaan itu?

Gagasan untuk mengkaji pemilihan gubernur melalui DPRP serta bupati dan wali kota melalui DPRD kabupaten atau kota layak dibicarakan. Konstitusi memang menyebut kepala daerah “dipilih secara demokratis”, bukan secara eksplisit “dipilih langsung oleh rakyat”. Pasal 18B ayat (1) juga mengakui satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa.

Namun dua ketentuan itu tidak boleh dipakai sebagai cek kosong. Ketiadaan kata “langsung” bukan berarti pembentuk undang-undang bebas menyerahkan mandat rakyat kepada elite politik. Otonomi khusus bukan lisensi untuk mengurangi hak politik warga. Dan pengakuan terhadap noken tidak dengan sendirinya menjadi tiket untuk mengganti pilkada langsung dengan pemilihan oleh lembaga perwakilan.

Di sinilah tulisan tentang pilkada asimetris Papua perlu menukik lebih dalam. Perdebatan ini bukan hanya soal memilih di bilik suara atau di ruang sidang DPRP. Ini soal hubungan antara rakyat, komunitas adat, partai politik, lembaga perwakilan, dan kepala daerah.

Demokratis Bukan Label untuk Setiap Pemungutan Suara

Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 memakai frasa “dipilih secara demokratis”. Frasa ini membuka ruang bagi pembentuk undang-undang untuk menentukan desain kelembagaan. Akan tetapi, ruang tersebut dibatasi oleh prinsip-prinsip lain dalam konstitusi: kedaulatan rakyat, kesetaraan warga negara, kesempatan yang sama dalam pemerintahan, serta perlindungan hak politik.

Demokrasi tidak selesai pada adanya kertas suara. Ia menuntut sumber legitimasi yang jelas, partisipasi yang bermakna, kompetisi yang adil, dan akuntabilitas setelah pemilihan. Kepala daerah yang dipilih oleh DPRD dapat saja lahir dari proses demokratis. Tetapi hal itu bukan akibat otomatis dari fakta bahwa anggota DPRD dipilih melalui Pemilu.

Mandat untuk menjadi anggota DPRD tidak selalu sama dengan mandat untuk memilih kepala daerah. Dalam Pilkada langsung, pemilih menentukan kandidat kepala daerah secara langsung. Dalam model DPRD, terdapat delegasi berlapis: rakyat memilih anggota DPRD, anggota DPRD memilih kepala daerah, dan dalam praktiknya keputusan itu bisa lebih dahulu dikendalikan oleh elite partai.

Model representatif karena itu membutuhkan pagar yang tebal. Proses pencalonan harus terbuka. Rekam jejak calon harus dapat diperiksa. Masyarakat harus dapat menyampaikan keberatan. Visi dan misi kandidat harus dibahas di hadapan publik. DPRP atau DPRD wajib menjelaskan alasan pilihannya. Transaksi politik harus dapat ditelusuri. Dan pemilih harus memiliki cara untuk menghukum wakil yang menyalahgunakan mandatnya.

Tanpa itu semua, pemilihan melalui DPRP atau DPRD hanya memindahkan arena transaksi dari panggung publik ke ruang tertutup. Biaya politik mungkin berubah bentuk, tetapi tidak hilang. Politik uang dapat bergeser dari pembelian suara masyarakat ke negosiasi antarfraksi. Akuntabilitas kepala daerah dapat beralih dari warga kepada koalisi yang mengantarkannya ke kursi kekuasaan.

Noken Bukan Pembenaran Tanpa Batas

Noken adalah bagian penting dari perdebatan ini karena ia menunjukkan bahwa hukum nasional pernah berhadapan dengan praktik demokrasi lokal yang tidak sepenuhnya mengikuti model pemungutan suara individual, langsung, dan rahasia.

Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 47-81/PHPU.A-VII/2009 mengakui realitas sosial-budaya masyarakat Papua dan pentingnya pluralisme hukum. Pengakuan itu lahir dari konteks tertentu. Ia tidak berarti seluruh Papua dapat menggunakan noken tanpa syarat, apalagi untuk semua jenis pemilihan.

Dalam perkembangan berikutnya, batasnya makin jelas. Penjelasan resmi Mahkamah Konstitusi menyebut sistem noken hanya dapat digunakan di wilayah yang telah menerapkannya secara terus-menerus. Daerah yang belum pernah menggunakan noken, atau telah beralih ke pemungutan suara langsung, tidak dapat begitu saja kembali menggunakan mekanisme tersebut. KPU pun menetapkan TPS tertentu yang dapat menggunakan sistem noken, ikat, dan/atau kesepakatan dalam Pemilihan Serentak 2024 di Papua Pegunungan.

Ada pelajaran penting di sini. Noken diakui bukan karena setiap praktik lokal otomatis mengalahkan norma pemilu, melainkan karena hukum berusaha membaca kenyataan sosial tanpa menghapus batas-batas perlindungan hak. Pengakuan itu bersifat terbatas, berbasis wilayah, berbasis sejarah praktik, dan tunduk pada pengaturan teknis.

Karena itu, noken tidak dapat disamakan begitu saja dengan pemilihan kepala daerah oleh DPRP atau DPRD. Noken terutama menyangkut cara suara disalurkan. Pemilihan oleh DPRP atau DPRD menyangkut siapa yang memiliki kewenangan menentukan kepala daerah. Yang pertama berada pada tingkat tata cara pemungutan. Yang kedua menyentuh struktur legitimasi dan distribusi kekuasaan.

Menyamakan keduanya adalah lompatan logika. Noken membuktikan bahwa demokrasi dapat beradaptasi dengan konteks lokal. Noken tidak membuktikan bahwa mandat memilih kepala daerah dapat dialihkan kepada lembaga perwakilan tanpa pengujian konstitusional yang lebih berat.

Putusan MK dan Batas Bacaan Hukum

Naskah yang mendorong pilkada asimetris Papua perlu berhati-hati membaca Putusan MK Nomor 195/PUU-XXIV/2026. Perkara itu berakhir dengan amar “permohonan para pemohon tidak dapat diterima”. Mahkamah tidak mengabulkan permintaan untuk mengunci pilkada sebagai pemilihan langsung melalui pemaknaan baru terhadap norma undang-undang.

Meski demikian, dalam pertimbangannya Mahkamah menyatakan bahwa mekanisme pemilihan kepala daerah hingga saat ini dilaksanakan secara langsung oleh rakyat, dengan berpedoman pada asas pemilu dan tetap menghormati satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau istimewa.

Artinya jelas: hukum positif yang berlaku sekarang masih menempatkan pilkada sebagai pemilihan langsung oleh rakyat. Putusan tersebut tidak menyatakan bahwa pemilihan melalui DPRP atau DPRD sudah berlaku. Ia juga tidak dapat dibaca sebagai pengesahan final bahwa setiap model tidak langsung pasti sesuai dengan konstitusi.