Papua Memilih Jalan Demokrasi

Oleh : Laurens Minipko

DI Papua, demokrasi  selalu berhadapan dengan gunung, jarak, sejarah kekerasan, struktur marga, kepemimpinan adat, dan negara yang sering datang dengan bahasa hukum yang seragam dan kekuatan bersenjata. Karena itu, perdebatan tentang pemilihan kepala daerah di Tanah Papua tidak cukup dijawab dengan slogan “langsung lebih demokratis” atau “DPRD lebih efisien”. Pertanyaan yang lebih penting ialah: demokrasi macam apa yang hendak dibangun, siapa yang memegang mandat, dan siapa yang dapat mengawasi pemegang kekuasaan itu?

Gagasan untuk mengkaji pemilihan gubernur melalui DPRP serta bupati dan wali kota melalui DPRD kabupaten atau kota layak dibicarakan. Konstitusi memang menyebut kepala daerah “dipilih secara demokratis”, bukan secara eksplisit “dipilih langsung oleh rakyat”. Pasal 18B ayat (1) juga mengakui satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa.

Namun dua ketentuan itu tidak boleh dipakai sebagai cek kosong. Ketiadaan kata “langsung” bukan berarti pembentuk undang-undang bebas menyerahkan mandat rakyat kepada elite politik. Otonomi khusus bukan lisensi untuk mengurangi hak politik warga. Dan pengakuan terhadap noken tidak dengan sendirinya menjadi tiket untuk mengganti pilkada langsung dengan pemilihan oleh lembaga perwakilan.

Di sinilah tulisan tentang pilkada asimetris Papua perlu menukik lebih dalam. Perdebatan ini bukan hanya soal memilih di bilik suara atau di ruang sidang DPRP. Ini soal hubungan antara rakyat, komunitas adat, partai politik, lembaga perwakilan, dan kepala daerah.

Demokratis Bukan Label untuk Setiap Pemungutan Suara

Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 memakai frasa “dipilih secara demokratis”. Frasa ini membuka ruang bagi pembentuk undang-undang untuk menentukan desain kelembagaan. Akan tetapi, ruang tersebut dibatasi oleh prinsip-prinsip lain dalam konstitusi: kedaulatan rakyat, kesetaraan warga negara, kesempatan yang sama dalam pemerintahan, serta perlindungan hak politik.

Demokrasi tidak selesai pada adanya kertas suara. Ia menuntut sumber legitimasi yang jelas, partisipasi yang bermakna, kompetisi yang adil, dan akuntabilitas setelah pemilihan. Kepala daerah yang dipilih oleh DPRD dapat saja lahir dari proses demokratis. Tetapi hal itu bukan akibat otomatis dari fakta bahwa anggota DPRD dipilih melalui Pemilu.

Mandat untuk menjadi anggota DPRD tidak selalu sama dengan mandat untuk memilih kepala daerah. Dalam Pilkada langsung, pemilih menentukan kandidat kepala daerah secara langsung. Dalam model DPRD, terdapat delegasi berlapis: rakyat memilih anggota DPRD, anggota DPRD memilih kepala daerah, dan dalam praktiknya keputusan itu bisa lebih dahulu dikendalikan oleh elite partai.

Model representatif karena itu membutuhkan pagar yang tebal. Proses pencalonan harus terbuka. Rekam jejak calon harus dapat diperiksa. Masyarakat harus dapat menyampaikan keberatan. Visi dan misi kandidat harus dibahas di hadapan publik. DPRP atau DPRD wajib menjelaskan alasan pilihannya. Transaksi politik harus dapat ditelusuri. Dan pemilih harus memiliki cara untuk menghukum wakil yang menyalahgunakan mandatnya.

Tanpa itu semua, pemilihan melalui DPRP atau DPRD hanya memindahkan arena transaksi dari panggung publik ke ruang tertutup. Biaya politik mungkin berubah bentuk, tetapi tidak hilang. Politik uang dapat bergeser dari pembelian suara masyarakat ke negosiasi antarfraksi. Akuntabilitas kepala daerah dapat beralih dari warga kepada koalisi yang mengantarkannya ke kursi kekuasaan.

Noken Bukan Pembenaran Tanpa Batas

Noken adalah bagian penting dari perdebatan ini karena ia menunjukkan bahwa hukum nasional pernah berhadapan dengan praktik demokrasi lokal yang tidak sepenuhnya mengikuti model pemungutan suara individual, langsung, dan rahasia.

Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 47-81/PHPU.A-VII/2009 mengakui realitas sosial-budaya masyarakat Papua dan pentingnya pluralisme hukum. Pengakuan itu lahir dari konteks tertentu. Ia tidak berarti seluruh Papua dapat menggunakan noken tanpa syarat, apalagi untuk semua jenis pemilihan.

Dalam perkembangan berikutnya, batasnya makin jelas. Penjelasan resmi Mahkamah Konstitusi menyebut sistem noken hanya dapat digunakan di wilayah yang telah menerapkannya secara terus-menerus. Daerah yang belum pernah menggunakan noken, atau telah beralih ke pemungutan suara langsung, tidak dapat begitu saja kembali menggunakan mekanisme tersebut. KPU pun menetapkan TPS tertentu yang dapat menggunakan sistem noken, ikat, dan/atau kesepakatan dalam Pemilihan Serentak 2024 di Papua Pegunungan.

Ada pelajaran penting di sini. Noken diakui bukan karena setiap praktik lokal otomatis mengalahkan norma pemilu, melainkan karena hukum berusaha membaca kenyataan sosial tanpa menghapus batas-batas perlindungan hak. Pengakuan itu bersifat terbatas, berbasis wilayah, berbasis sejarah praktik, dan tunduk pada pengaturan teknis.

Karena itu, noken tidak dapat disamakan begitu saja dengan pemilihan kepala daerah oleh DPRP atau DPRD. Noken terutama menyangkut cara suara disalurkan. Pemilihan oleh DPRP atau DPRD menyangkut siapa yang memiliki kewenangan menentukan kepala daerah. Yang pertama berada pada tingkat tata cara pemungutan. Yang kedua menyentuh struktur legitimasi dan distribusi kekuasaan.

Menyamakan keduanya adalah lompatan logika. Noken membuktikan bahwa demokrasi dapat beradaptasi dengan konteks lokal. Noken tidak membuktikan bahwa mandat memilih kepala daerah dapat dialihkan kepada lembaga perwakilan tanpa pengujian konstitusional yang lebih berat.

Putusan MK dan Batas Bacaan Hukum

Naskah yang mendorong pilkada asimetris Papua perlu berhati-hati membaca Putusan MK Nomor 195/PUU-XXIV/2026. Perkara itu berakhir dengan amar “permohonan para pemohon tidak dapat diterima”. Mahkamah tidak mengabulkan permintaan untuk mengunci pilkada sebagai pemilihan langsung melalui pemaknaan baru terhadap norma undang-undang.

Meski demikian, dalam pertimbangannya Mahkamah menyatakan bahwa mekanisme pemilihan kepala daerah hingga saat ini dilaksanakan secara langsung oleh rakyat, dengan berpedoman pada asas pemilu dan tetap menghormati satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau istimewa.

Artinya jelas: hukum positif yang berlaku sekarang masih menempatkan pilkada sebagai pemilihan langsung oleh rakyat. Putusan tersebut tidak menyatakan bahwa pemilihan melalui DPRP atau DPRD sudah berlaku. Ia juga tidak dapat dibaca sebagai pengesahan final bahwa setiap model tidak langsung pasti sesuai dengan konstitusi.

Jika Papua hendak mengembangkan model berbeda, jalurnya adalah pembentukan kebijakan hukum melalui undang-undang. Peraturan daerah atau kebijakan pemerintah daerah tidak cukup untuk mengubah desain nasional pemilihan kepala daerah. Namun perubahan undang-undang itu pun harus diuji dengan parameter yang lebih ketat daripada hanya  pertanyaan apakah kata “langsung” terdapat dalam Pasal 18 ayat (4).

Pertanyaan hukumnya ialah apakah model tersebut tetap menjaga rakyat sebagai sumber legitimasi, menjamin kesetaraan politik, menghindari dominasi elite, melindungi hak Orang Asli Papua, dan menyediakan akuntabilitas yang nyata.

MRP dan Problem Dua Sumber Legitimasi

Gagasan untuk melibatkan Majelis Rakyat Papua dalam proses pencalonan merupakan langkah yang masuk akal. MRP mewakili unsur adat, agama, dan perempuan. Dalam desain khusus Papua, lembaga ini tidak semestinya diletakkan sebagai ornamen simbolik.

Namun keterlibatan MRP harus dirumuskan dengan presisi. Apakah MRP memberi pertimbangan atau persetujuan? Apakah pertimbangannya mengikat? Apakah MRP berwenang menolak calon yang telah dipilih DPRP atau DPRD? Apakah ia memeriksa syarat sebagai Orang Asli Papua, atau juga menilai kapasitas pemerintahan calon?

Pertanyaan tersebut bukan teknis kecil. Ia menyangkut kemungkinan lahirnya dua sumber legitimasi: DPRP atau DPRD sebagai lembaga pemilih, dan MRP sebagai penjaga kekhususan Papua. Jika kewenangan keduanya tidak dirumuskan dengan jelas, desain baru justru dapat menciptakan konflik kelembagaan.

MRP dapat diberi peran penting dalam verifikasi kekhususan Papua, perlindungan representasi adat, agama, dan perempuan, serta pemberian pertimbangan publik terhadap calon. Tetapi istilah “persetujuan” harus ditopang oleh norma undang-undang yang tegas. Jika tidak, MRP akan terseret ke dalam konflik kewenangan yang sejak awal hendak dihindari.

Filsafat elektoral: rakyat, komunitas, dan kebebasan

Di balik perdebatan teknis itu terdapat pertanyaan filosofis. Apakah demokrasi harus selalu mengutamakan pilihan individu, atau dapat mengakui keputusan kolektif komunitas?

Model pilkada langsung berangkat dari gagasan bahwa setiap warga memiliki suara politik yang setara. Noken mengingatkan bahwa sebagian masyarakat Papua memandang keputusan politik sebagai urusan komunitas, bukan kumpulan preferensi individual yang berdiri sendiri. Kepemimpinan adat, ikatan kekerabatan, dan tanggung jawab kolektif memiliki arti politik yang nyata.

Keduanya tidak perlu dipertentangkan secara kasar. Demokrasi Papua dapat mengakui komunitas tanpa meniadakan individu. Pengakuan terhadap keputusan adat harus disertai perlindungan bagi warga yang berbeda pendapat. Perempuan, pemuda, kelompok minoritas, dan warga yang tidak mengikuti keputusan kepala suku tidak boleh kehilangan hak politiknya.

Ukuran demokrasi bukan hanya apakah sebuah komunitas mencapai kesepakatan. Ukurannya juga apakah warga dapat menolak tanpa intimidasi. Di sini filsafat kebebasan menjadi penting: warga harus bebas dari dominasi kepala suku, elite partai, pemodal, aparat, atau kelompok bersenjata.

Pemilihan oleh DPRP atau DPRD menghadapi ujian yang sama. Ia dapat menjadi demokrasi representatif jika wakil benar-benar terbuka, dapat diawasi, dan dapat diberi sanksi. Ia menjadi oligarki jika keputusan ditentukan oleh segelintir elite, sementara masyarakat hanya diminta menerima hasilnya.

Jangan Buru-buru Mencari sistem yang Sempurna

Pilkada langsung di Papua memiliki persoalan nyata: biaya tinggi, masalah logistik, konflik, politik uang, polarisasi, dan sengketa. Semua itu patut dievaluasi. Tetapi daftar persoalan tidak otomatis membuktikan bahwa pemilihan melalui DPRP atau DPRD akan lebih baik.

Setiap alternatif membawa risiko sendiri. Pilkada langsung dapat menghasilkan populisme dan politik uang terbuka. Pemilihan oleh DPRP atau DPRD dapat menghasilkan elite capture dan transaksi tertutup. Mekanisme adat dapat memperkuat kohesi komunitas, tetapi juga dapat menekan kebebasan individu.

Karena itu, perdebatan seharusnya tidak dimulai dengan kesimpulan bahwa satu model pasti cocok untuk seluruh Papua. Yang diperlukan adalah uji kebijakan berbasis wilayah dan bukti. Ukurannya harus mencakup partisipasi, konflik, biaya, representasi Orang Asli Papua, perlindungan perempuan dan kelompok rentan, kualitas pemerintahan, serta akuntabilitas setelah pemilihan.

Model asimetris boleh dirancang, tetapi jangan menjadikan asimetri sebagai alasan untuk menurunkan standar demokrasi. Kekhususan Papua semestinya menghasilkan demokrasi yang lebih peka terhadap konteks, bukan demokrasi dengan pengawasan yang lebih lemah.

Papua memang tidak harus dipaksa memakai satu cara berdemokrasi. Tetapi Papua juga tidak boleh dipaksa menerima bahwa keputusan segelintir orang selalu identik dengan kehendak rakyat.

Pertanyaan akhirnya bukan hanya bagaimana kepala daerah dipilih. Pertanyaan yang lebih menentukan ialah: kepada siapa ia berutang mandat, siapa yang dapat mengawasinya, dan apakah warga Papua dapat mengganti atau menolak kekuasaan tanpa rasa takut.

Di situlah batas antara demokrasi yang menyesuaikan diri dengan Papua dan demokrasi yang menggunakan nama Papua untuk membenarkan pemusatan kuasa. (*) Timika, 17-09-2026)