Pilkada di Tanah Papua Tidak Harus Langsung

Oleh: John NR Gobai – Wakil Ketua IV DPR Papua Tengah

PEMILIHAN kepala daerah secara langsung merupakan salah satu perkembangan penting dalam demokrasi Indonesia pascareformasi. Namun, konstitusi tidak secara eksplisit menentukan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota harus dipilih secara langsung oleh rakyat. Pasal 18 ayat (4) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hanya menentukan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis. Dalam konteks Papua yang memiliki status otonomi khusus, keragaman sosial, budaya, geografis, serta praktik politik lokal seperti sistem noken, terdapat ruang akademik dan konstitusional untuk mengkaji model pemilihan kepala daerah yang bersifat asimetris. Artikel ini mengusulkan agar pemilihan kepala daerah di Tanah Papua tidak harus diseragamkan dengan daerah lain dan dapat dipertimbangkan melalui mekanisme tidak langsung oleh DPRD/DPR Papua dengan desain kelembagaan yang tetap menjamin prinsip demokrasi, representasi masyarakat asli Papua, transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi masyarakat. Gagasan tersebut bukan berarti menghapus demokrasi, melainkan mencari bentuk demokrasi yang sesuai dengan karakteristik dan kekhususan Papua.

Kata kunci: Pilkada, Papua, Otonomi Khusus, Demokrasi Asimetris, DPRD, Noken, Masyarakat Adat.

1. PENDAHULUAN

Pemilihan kepala daerah merupakan salah satu instrumen penting dalam sistem pemerintahan daerah. Melalui pemilihan kepala daerah, masyarakat diberikan kesempatan untuk menentukan pemimpin yang akan menjalankan pemerintahan dan pembangunan di daerahnya.

Namun demikian, mekanisme pemilihan kepala daerah tidak selalu harus dipahami dalam satu bentuk yang seragam untuk seluruh wilayah Indonesia.

Pasal 18 ayat (4) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. Konstitusi tidak menggunakan rumusan “dipilih secara langsung oleh rakyat”.

Hal ini penting karena memberikan ruang bagi pembentuk undang-undang untuk menentukan desain pemilihan kepala daerah sepanjang mekanisme tersebut memenuhi prinsip demokrasi.

Dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia, mekanisme pemilihan kepala daerah memang pernah dilakukan secara tidak langsung melalui DPRD. Setelah reformasi, Indonesia kemudian menggunakan model pemilihan langsung oleh rakyat. Saat ini, UU Pilkada mengatur penyelenggaraan pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota, dan kerangka hukum tersebut masih berlaku.

Pertanyaannya kemudian adalah: apakah model yang sama harus diberlakukan secara seragam di seluruh Indonesia, termasuk di Tanah Papua?

Pertanyaan tersebut menjadi semakin relevan karena Papua memiliki karakteristik yang berbeda dengan sebagian besar wilayah Indonesia. Papua memperoleh status otonomi khusus melalui UU Nomor 21 Tahun 2001 yang kemudian diubah, antara lain, melalui UU Nomor 2 Tahun 2021. UU Otonomi Khusus tersebut memberikan sejumlah kekhususan dalam penyelenggaraan pemerintahan Papua, termasuk keberadaan DPR Papua dan Majelis Rakyat Papua (MRP).

Karena itu, pembahasan mengenai Pilkada di Papua seharusnya tidak semata-mata diletakkan dalam perspektif keseragaman nasional, tetapi juga dalam perspektif desentralisasi asimetris dan kekhususan Papua.

1. Pilkada dan Makna “Dipilih secara Demokratis”

Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 merupakan norma konstitusional utama mengenai pengisian jabatan kepala daerah. Norma tersebut menyebut kepala daerah dipilih secara demokratis, bukan secara eksplisit “dipilih langsung”.

Perbedaan rumusan tersebut mempunyai arti penting dalam hukum tata negara.

Dalam literatur hukum tata negara, pernah dikembangkan pandangan bahwa frasa “dipilih secara demokratis” tidak dengan sendirinya membatasi mekanisme pemilihan hanya melalui pemilihan langsung. Salah satu kajian dalam Jurnal Konstitusi juga mencatat bahwa Pasal 18 ayat (4) tidak menggunakan kata “langsung”, sehingga mekanisme demokratis dapat dirancang melalui pilihan kelembagaan yang ditentukan pembentuk undang-undang.

Mahkamah Konstitusi dalam perkembangan putusannya juga pernah menegaskan bahwa pemilihan kepala daerah secara demokratis pada dasarnya dapat dilakukan melalui pemilihan langsung ataupun jalur demokratis lainnya, dan pilihan mengenai mekanisme tersebut berada dalam ruang kebijakan hukum pembentuk undang-undang.

Dengan demikian, secara konstitusional terdapat perbedaan antara:

1. demokrasi sebagai prinsip; dan
2. pemilihan langsung sebagai salah satu metode.

Pemilihan langsung merupakan salah satu metode demokratis, tetapi prinsip demokrasi tidak selalu identik dengan pemilihan langsung.

Oleh karena itu, perdebatan tentang Pilkada Papua seharusnya tidak berhenti pada pertanyaan “langsung atau tidak langsung”, melainkan harus menjawab pertanyaan yang lebih mendasar:

Model apa yang paling mampu menjamin demokrasi, representasi masyarakat, stabilitas pemerintahan, penghormatan terhadap hukum adat, dan kesejahteraan masyarakat Papua?

III. Otonomi khusus Papua dan Desentralisasi Asimetris

Indonesia merupakan negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi. Namun desentralisasi Indonesia tidak selalu harus berbentuk seragam.

Konstitusi sendiri mengakui adanya daerah yang mempunyai kekhususan atau keistimewaan. Pasal 18B ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.

Papua merupakan salah satu wilayah yang memperoleh pengaturan khusus melalui Undang-Undang Otonomi Khusus.

UU Nomor 2 Tahun 2021 menegaskan bahwa otonomi khusus Papua merupakan kerangka hukum untuk mempercepat pembangunan kesejahteraan, meningkatkan pelayanan publik, memperkuat penataan daerah, serta menyesuaikan penyelenggaraan pemerintahan dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat Papua.

Dalam konteks tersebut, kekhususan Papua tidak seharusnya hanya dipahami dalam bentuk tambahan dana atau pembentukan lembaga tertentu. Kekhususan juga dapat dipahami sebagai ruang untuk merancang institusi politik dan pemerintahan yang sesuai dengan kondisi objektif Papua, sepanjang diberikan melalui dasar hukum yang tepat.

Konsep tersebut dikenal sebagai desentralisasi asimetris.

Desentralisasi asimetris berarti bahwa hubungan antara pemerintah pusat dan daerah tidak harus selalu menggunakan pola yang sama untuk seluruh daerah. Daerah tertentu dapat memperoleh pengaturan berbeda berdasarkan sejarah, karakteristik sosial budaya, kondisi geografis, kebutuhan masyarakat, maupun kekhususan lainnya.

Karena Papua mempunyai karakteristik yang berbeda, maka pengaturan pemilihan kepala daerah juga layak dikaji dalam perspektif asimetris.

1. Pengalaman Daerah dengan Model Asimetris

Indonesia sebenarnya bukan negara yang sepenuhnya menggunakan satu model pemerintahan daerah yang seragam.

Aceh mempunyai kekhususan politik dengan keberadaan partai politik lokal. Daerah Istimewa Yogyakarta mempunyai mekanisme khusus dalam pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur. Jakarta juga mempunyai desain pemerintahan yang berbeda dengan daerah provinsi lainnya.

Keberadaan berbagai bentuk kekhususan tersebut menunjukkan bahwa prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak selalu berarti bahwa setiap daerah harus memiliki mekanisme pemerintahan yang identik.

Dengan demikian, gagasan mengenai Pilkada asimetris di Papua bukanlah gagasan yang sama sekali asing dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.

Yang menjadi persoalan adalah bagaimana desain tersebut dirumuskan agar tetap memenuhi prinsip konstitusi, demokrasi, representasi rakyat, serta hak-hak masyarakat.

1. Realitas Politik dan Geografis Tanah Papua

Tanah Papua mempunyai kondisi geografis yang sangat berbeda dengan banyak daerah lain di Indonesia.

Wilayah pegunungan, keterbatasan infrastruktur transportasi, penyebaran penduduk, kondisi sosial masyarakat adat, serta keberagaman sistem kepemimpinan tradisional merupakan faktor yang harus diperhitungkan dalam membangun sistem demokrasi di Papua.

Pemilu dan Pilkada di Papua juga mengenal praktik pemungutan suara berbasis noken atau ikat di wilayah tertentu.

Mahkamah Konstitusi dalam sejumlah perkara telah membahas praktik noken sebagai bagian dari realitas sosial dan budaya masyarakat Papua. Dalam putusan yang berkaitan dengan Papua, MK mencatat adanya ketegangan antara prinsip pemungutan suara secara langsung dan rahasia dengan nilai budaya lokal yang masih dipertahankan oleh masyarakat tertentu.

Dalam perkembangan terakhir, praktik noken/ikat juga masih diakomodasi secara terbatas dalam penyelenggaraan Pemilu di wilayah tertentu, berdasarkan ketentuan teknis yang berlaku dan praktik yang telah berlangsung secara terus-menerus.

Fakta tersebut menunjukkan bahwa hukum pemilu Indonesia sendiri telah mengenal kebutuhan untuk menyesuaikan mekanisme demokrasi dengan karakteristik lokal Papua.

Pertanyaannya kemudian adalah:

Jika sistem pemungutan suara saja dapat diberikan perlakuan khusus karena kondisi sosial dan budaya Papua, mengapa desain pemilihan kepala daerah tidak dapat dikaji secara khusus?

1. Masalah dalam Pilkada Langsung di Papua

Pilkada langsung pada dasarnya mempunyai tujuan yang positif, yaitu memberikan kesempatan kepada rakyat untuk menentukan pemimpinnya secara langsung.

Namun, penerapan suatu sistem perlu dievaluasi berdasarkan kenyataan empiris.

Dalam berbagai diskursus mengenai Pilkada di Papua, muncul persoalan mengenai:

1. tingginya biaya politik;
2. potensi konflik antarkelompok pendukung;
3. persoalan geografis dan logistik;
4. politik uang;
5. polarisasi masyarakat;
6. sengketa hasil pemilihan;
7. hubungan antara politik elektoral dengan struktur masyarakat adat;
8. persoalan representasi masyarakat asli Papua; dan
9. kapasitas pemerintahan daerah setelah proses kontestasi politik.

Sejumlah pejabat dan pengamat hukum tata negara sebelumnya juga pernah mengusulkan agar model Pilkada di Papua dikaji kembali, termasuk kemungkinan penggunaan mekanisme tidak langsung melalui DPRD.

Wacana tersebut pernah muncul secara terbuka dalam diskursus nasional. Pada 2018, misalnya, muncul gagasan agar mekanisme pemilihan kepala daerah di sejumlah wilayah Papua dipertimbangkan kembali, termasuk kemungkinan pemilihan melalui DPRD.

Namun, gagasan tersebut tidak boleh dibangun hanya berdasarkan asumsi bahwa Pilkada langsung selalu gagal.

Sebaliknya, diperlukan penelitian empiris yang membandingkan:

biaya – konflik – partisipasi – legitimasi – kualitas pemerintahan – representasi masyarakat adat – dan kesejahteraan masyarakat.

Dengan demikian, perubahan sistem harus didasarkan pada kajian yang objektif.

VII. Pilkada Tidak Langsung Bukan Berarti Tidak Demokratis

Salah satu keberatan terhadap gagasan pemilihan kepala daerah melalui DPRD adalah anggapan bahwa mekanisme tersebut tidak demokratis.

Pandangan tersebut perlu didiskusikan secara akademik.

DPRD merupakan lembaga perwakilan yang anggotanya memperoleh mandat melalui pemilu. Karena itu, apabila kepala daerah dipilih melalui DPRD berdasarkan mekanisme yang terbuka, transparan, dapat diawasi, dan dapat dipertanggungjawabkan, maka mekanisme tersebut tetap dapat dirancang sebagai mekanisme demokratis.

Namun demikian, terdapat risiko yang harus diantisipasi.

Pemilihan melalui DPRD dapat menimbulkan persoalan apabila prosesnya tidak transparan, terjadi transaksi politik, atau tidak memberikan ruang yang cukup bagi masyarakat untuk mengetahui dan mengawasi proses seleksi calon kepala daerah.

Karena itu, jika model tersebut hendak diterapkan di Papua, mekanismenya harus dirancang secara ketat.

Misalnya:

1. calon kepala daerah diumumkan secara terbuka;
2. masyarakat dapat memberikan masukan terhadap calon;
3. rekam jejak calon diperiksa secara transparan;
4. MRP diberikan ruang sesuai kewenangan yang ditentukan undang-undang;
5. unsur masyarakat adat diberikan ruang partisipasi;
6. proses pemilihan DPRD dilakukan terbuka;
7. visi dan misi calon dipresentasikan di hadapan publik;
8. pemilihan dilakukan dengan mekanisme yang dapat diawasi;
9. hasil pemilihan harus dapat dipertanggungjawabkan secara hukum; dan
10. kepala daerah tetap mempunyai kewajiban mempertanggungjawabkan pelaksanaan pemerintahan kepada lembaga yang ditentukan oleh hukum.

Dengan desain demikian, demokrasi tidak dihilangkan, tetapi diubah bentuknya dari demokrasi elektoral langsung menjadi demokrasi representatif yang diperkuat dengan partisipasi publik.

VIII. Siapa yang Memilih: DPRD atau DPR Papua?

Dalam gagasan pemilihan kepala daerah di Tanah Papua melalui lembaga perwakilan, perlu digunakan istilah yang tepat.

Untuk pemilihan gubernur, lembaga yang relevan adalah DPR Papua/DPRP sesuai struktur pemerintahan provinsi masing-masing.

Sementara untuk pemilihan bupati dan wali kota, lembaga yang relevan adalah DPRD kabupaten/kota.

Dengan demikian, gagasan “dikembalikan kepada DPR” sebaiknya dirumuskan secara hukum menjadi:

Pemilihan kepala daerah di Tanah Papua dapat dilaksanakan melalui lembaga perwakilan daerah, yaitu DPRP untuk memilih gubernur dan DPRD kabupaten/kota untuk memilih bupati atau wali kota, dengan desain khusus yang diatur dalam undang-undang.

Hal ini penting agar gagasan tersebut tidak menimbulkan kesalahan konseptual antara DPR RI sebagai lembaga legislatif nasional dengan DPRP/DPRD sebagai lembaga perwakilan daerah.

1. MRP dan Representasi Orang Asli Papua

Salah satu kelebihan yang dapat dibangun dalam model Papua adalah adanya institusi khusus yang tidak dimiliki oleh daerah lain, yaitu Majelis Rakyat Papua (MRP).

UU Otonomi Khusus menempatkan MRP sebagai representasi masyarakat asli Papua dalam unsur adat, agama, dan perempuan.

Karena itu, apabila pemilihan kepala daerah di Papua hendak dirancang secara khusus, MRP tidak seharusnya diabaikan.

Justru perlu dikaji suatu mekanisme yang memungkinkan adanya filter kekhususan Papua dalam proses pencalonan.

Model tersebut dapat berupa:

DPRP/DPRD → proses seleksi/pemilihan → pertimbangan atau persetujuan MRP → penetapan sesuai undang-undang.

Desain tersebut harus dirumuskan secara hati-hati agar tidak menimbulkan konflik kewenangan, tetapi sekaligus memastikan bahwa kekhususan Papua benar-benar menjadi bagian dari sistem politik daerah.

1. Pilkada Asimetris Sebagai Pilihan Kebijakan Hukum

Pilkada asimetris tidak berarti seluruh wilayah Papua harus menggunakan satu mekanisme.

Justru dapat dipertimbangkan adanya model yang berbeda berdasarkan karakteristik wilayah.

Misalnya: