Elite Devience Terhadap Afirmasi : Membaca Ulang Norma PP 106 Tahun 2021

Oleh : Laurens Minipko

REFLEKSI ini berupaya menganalisis fenomena ketidakberpihakan dalam implementasi kebijakan afirmasi bagi Orang Asli Papua (OAP) dalam kerangka Otonomi Khusus. Meskipun secara normatif telah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 106 Tahun 2021 tentang Kewenangan dan Kelembagaan Pelaksanaan Kebijakan Otonomi Khusus Papua, praktik di tingkat daerah menunjukkan adanya deviasi (penyimpangan/pengabaian) yang sistematis, dengan menggunakan pendekatan kriminologi kekuasaan, khususnya konsep elite deviance dari Gregg Barak, serta teori administrasi publik Indonesia. Tulisan ini berargumen bahwa ketidakberpihakan tersebut tidak semata-mata bersifat administratif (semisal sistem merit dan turunannya), melainkan merupakan manifestasi dari pola kekuasaan dan orientasi kepribadian pemimpin.

Norma PP 106 Tahun 2021

Afirmasi dalam kerangka Otonomi Khusus Papua merupakan instrumen kebijakan yang dirancang untuk mengoreksi ketimpangan historis terhadap Orang Asli Papua (OAP). Dalam konteks ini, afirmasi tidak dapat dipahami sebagai kebijakan opsional, melainkan sebagai kewajiban struktural negara (pusat hingga daerah).

Secara normatif, mandat tersebut telah ditegaskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 106 Tahun 2021 tentang Kewenangan dan Kelembagaan Pelaksanaan Kebijakan Otonomi Khusus Papua, khususnya pasal 29:

(1) Gubernur/Bupati/Wali Kota dalam mengusulkan kebutuhan, melaksanakan penerimaan, dan atau pengangkatan ASN dalam jabatan tertentu mengutamakan OAP.

(2) Pengutamaan ASN OAP sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dimungkinkan 60% (enam puluh persen) dan/atau paling banyak 80% (delapan puluh persen).

(3) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tidak berlaku untuk jabatan yang membutuhkan kompetensi khusus.

Secara normatif, Pasal 29 menempatkan kepala daerah sebagai aktor utama yang bertanggungjawab memastikan afirmasi berjalan secara menyeluruh, mulai dari tahap:

a. Perencanaan kebutuhan ASN,

b. Proses rekrutmen,

c. Hingga pengangkatan dalam jabatan.

Penggunaan frasa “mengutamakan Orang Asli Papua” memiliki konsekuensi hukum yang tegas: OAP harus menjadi prioritas utama sepanjang memenuhi syarat dasar yang ditentukan. Dengan demikian, afirmasi bukan sekadar preferensi administratif, melainkan kewajiban yang melekat pada setiap keputusan birokrasi.

Lebih lanjut, norma ini diperkuat dengan penetapan standar persentase keterwakilan OAP dalam rentang 60% hingga 80%. Ketentuan ini mencerminkan desain kebijakan berbasis kuota sistem, di mana angka tersebut berfungsi sebagai instrumen korektif untuk memastikan kehadiran OAP dalam struktur birokrasi secara signifikan. Meskipun terdapat fleksibilitas melalui penggunaan frasa “dan/atau”, yang memungkinkan penyesuaian berdasarkan ketersediaan sumber daya manusia, semangat utama dari ketentuan ini tetaplah menghadirkan keadilan distributif yang nyata dalam praktik pemerintahan.

Namun demikian, Pasal 29 juga membuka ruang pengecualian melalui klausul “kompetensi khusus”, yang memungkinkan penyimpangan dari target afirmasi apabila terdapat kebutuhan keahlian tertentu yang belum tersedia di kalangan OAP. Di satu sisi, ketentuan ini berfungsi sebagai mekanisme adaptif untuk menjaga kualitas pelayanan publik. Di sisi lain, klausul ini menyimpan potensi problematik apabila tidak dirumuskan dan diawasi secara ketat. Ketidakjelasan definisi “kompetensi khusus” dapat membuka ruang interpretasi subjektif, yang pada akhirnya berpotensi menggerus substansi afirmasi itu sendiri.

Dengan demikian, Pasal 29 dapat dipahami sebagai instrumen hukum yang menjembatani keadilan distributif dalam birokrasi Papua. Persoalan utama tidak terletak pada desain normatifnya, melainkan pada bagaimana norma tersebut diimplementasikan. Di sinilah muncul pertanyaan krusial: mengapa kebijakan afirmasi yang secara hukum bersifat wajib justru mengalami pelemahan dalam praktik pemerintahan daerah?

Kekuasaan dan Penyimpangan Elit

Dalam kajian kriminologi modern, Gregg Barak (profesor emeritus pada Michigan University) memperkenalkan konsep elite deviance, yaitu bentuk penyimpangan yang dilakukan oleh aktor-aktor berkuasa melalui mekanisme yang tampak legal dan sah.

Berbeda dengan kejahatan konvensional, penyimpangan elit, menurut Gregg, memiliki karakteristik:

a. Penggunaan kekuasaan sebagai tameng legitimasi.

b. Penggantian aturan formal dengan jaringan loyalitas.

c. Normalisasi pelanggaran melalui praktik institusional.

Dalam analisisnya terhadap Donald Trump dalam karya Criminology on Trump, Barak menunjukkan bahwa kekuasaan dapat digunakan secara sistematis untuk melanggengkan kepentingan pribadi atau kelompok (pemodal, tim sukses, kerabat), tanpa harus melanggar hukum secara eksplisit.

Pendekatan ini relevan untuk membaca fenomena kebijakan publik yang secara formal sesuai prosedur, namun secara substantif menyimpang dari tujuan keadilan.

Administrasi Publik dan Kegagalan Keberpihakan.

Dalam perspektif administrasi publik, birokrasi modern tidak lagi dipahami sebagai entitas netral yang semata-mata menjalankan aturan. Eko Prasojo menekankan pentingnya pergeseran menuju value-based governance, di mana nilai keadilan dan inklusivitas menjadi bagian integral dari praktik birokrasi.

Sejalan dengan itu, Ryaas Rasyid menegaskan bahwa desentralisasi bertujuan mendekatkan pelayanan dan keadilan kepada masyarakat lokal. Dengan demikian, ketidakberpihakan terhadap kelompok yang secara normatif harus diprioritaskan justru bertentangan dengan esensi otonomi daerah itu sendiri.

Dalam konteks ini, netralitas birokrasi yang tidak sensitif terhadap ketimpangan historis dapat dikategorikan sebagai bentuk kegagalan administratif sekaligus kegagalan etis.

Birokrasi sebagai Representasi Sosial

Dalam konteks Papua, afirmasi memiliki dimensi yang lebih luas daripada sekadar kebijakan administratif.

Agus Sumule menekankan bahwa pembangunan tanpa keberpihakan terhadap OAP akan memperdalam marginalisasi struktural.

Sementara itu, pengalaman birokrasi yang diperjuangkan oleh Constant Karma menunjukkan bahwa representasi OAP dalam struktur pemerintahan merupakan syarat penting bagi legitimasi sosial negara.

Pemikiran Michael Manufandu memperkuat argumen ini dengan menempatkan birokrasi sebagai ruang yang harus berakar pada realitas sosial dan kultural masyarakat. Dalam perspektif ini, birokrasi yang tidak mencerminkan komposisi sosial lokal berpotensi kehilangan fungsi representatifnya.

Logika Kekuasaan dan Ketidakberpihakan

Menggabungkan perspektif kriminologi dan administrasi publik, ketidakberpihakan terhadap afirmasi oleh kepala daerah di Papua dapat dipahami sebagai hasil dari dominasi logika loyalitas dalam pengelolaan kekuasaan.

Logika ini ditandai oleh:

Preferensi terhadap individu yang memiliki kedekatan personal.

Penghindaran risiko politik dari kebijakan afirmatif, serta kecenderungan mempertahankan stabilitas kekuasaan.

Dalam kerangka elite deviance, praktik tersebut tidak selalu melanggar aturan secara eksplisit, tetapi menyimpang dari tujuan normatif kebijakan.

Lebih lanjut, ketika praktik ini berlangsung secara berulang tanpa koreksi, maka terjadi proses normalisasi penyimpangan. Dalam kondisi ini, pengabaian terhadap afirmasi Otsus Papua tidak lagi dipersepsikan sebagai masalah, melainkan sebagai bagian dari rutinitas birokrasi.

Krisis Etika Kekuasaan

Ketidakberpihakan terhadap afirmasi Otsus Papua tidak hanya berdampak pada distribusi jabatan, tetapi juga pada legitimasi pemerintahan. Ketika kebijakan publik gagal mencerminkan mandat keadilan, maka kepercayaan masyarakat terhadap institusi negara akan mengalami erosi. Lebih khusus, kepercayaan kepada kepala daerah akan tergerus.

Fenomena ini menunjukkan bahwa persoalan afirmasi tidak dapat diselesaikan semata melalui perbaikan prosedur. Diperlukan perubahan pada tingkat yang lebih fundamental, yaitu orientasi etis kepala daerah dalam penggunaan kekuasaan.

Manifestasi Pola Kekuasaan Loyalitas

Ketidakberpihakan kepala daerah di Papua dalam implementasi afirmasi Otonomi Khusus tidak dapat dipahami sebagai anomali administratif semata. Dengan

menggunakan perspektif elite deviance dan teori administrasi publik, fenomena tersebut lebih tepat dibaca sebagai manifestasi dari pola kekuasaan yang mengutamakan loyalitas dibandingkan keadilan.

Dengan demikian, penguatan afirmasi tidak hanya membutuhkan regulasi yang lebih tegas, tetapi juga transformasi dalam cara kepala daerah memahami dan menjalankan kekuasaan. Dan untuk itu, cara kepala daerah memahami kekuasaan dalam konteks afirmasi Otsus Papua sepatutnya diuji oleh publik sebagai sumber legitimasi kekuasaan.

Rekomendasi Strategis: Mengoreksi Ketidakberpihakan dalam Implementasi Afirmasi.

Ketidakberpihakan terhadap afirmasi dalam kerangka Otonomi Khusus Papua tidak dapat dibiarkan sebagai anomali administratif yang berulang. la harus diperlakukan sebagai persoalan struktural yang memerlukan intervensi sistematis. Oleh karena itu, diperlukan langkah-langkah strategis yang tidak hanya bersifat normatif, tetapi juga operasional dan kontekstual.

1. Penegasan Norma Afirmasi sebagai Kewajiban Hukum, Bukan Diskresi Politik

Implementasi Pasal 29 dalam Peraturan Pemerintah Nomor 106 Tahun 2021 tentang Kewenangan dan Kelembagaan Pelaksanaan Kebijakan Otonomi Khusus Papua harus ditegaskan kembali sebagai kewajiban yang mengikat, bukan ruang diskresi kepala daerah.

a. Pemerintah pusat perlu menyusun pedoman teknis nasional yang lebih rinci.

b. Menetapkan indikator kepatuhan afirmasi sebagai bagian dari evaluasi kinerja kepala daerah.

c. Mengintegrasikan afirmasi dalam sistem merit ASN tanpa menghilangkan semangat keberpihakan.

Dengan demikian, afirmasi tidak lagi bergantung pada kehendak personal, tetapi menjadi bagian dari sistem yang terinstitusionalisasi.

2. Standardisasi dan Pengawasan Ketat atas Klausul “Kompetensi Khusus”.

Klausul “kompetensi khusus” dalam Pasal 29 berpotensi menjadi celah penyimpangan jika tidak diatur secara ketat.

Langkah strategis yang diperlukan:

a. Menyusun definisi operasional yang jelas tentang “kompetensi khusus”.

b. Mewajibkan justifikasi tertulis dan transparan untuk setiap pengecualian.

c. Melibatkan lembaga independen atau representasi OAP dalam proses.

Tujuannya adalah memastikan bahwa fleksibilitas tidak berubah menjadi alat untuk menghindari afirmasi.

3. Penguatan Representasi OAP dalam Struktur Pengambilan Keputusan

Afirmasi tidak cukup berhenti pada level rekrutmen ASN. Ia harus menjangkau posisi strategis dalam birokrasi:

a. Mendorong penempatan OAP pada jabatan eselon kunci.

b. Menjamin keterlibatan OAP dalam proses perumusan kebijakan.

c. Menghindari praktik simbolik yang hanya menempatkan OAP pada posisi non-strategis.

Sebagaimana ditegaskan dalam perspektif lokal seperti Agus Sumule dan Manufandu, representasi bukan sekadar angka, tetapi soal legitimasi sosial.

4. Reformasi Budaya Birokrasi: Dari Loyalitas ke Keadilan.

Masalah utama dalam implementasi afirmasi sering kali bukan pada aturan, tetapi pada budaya birokrasi:

Menggeser orientasi dari loyalty-based bureaucracy menuju justice-oriented governance.

Menginternalisasi nilai keberpihakan dalam pelatihan dan pembinaan ASN, bahkan sejak calon kepala daerah mencalonkan diri dalam Pilkada.

Menjadikan keadilan sosial sebagai indikator etika kepemimpinan.

Sejalan dengan pemikiran Eko Prasojo, birokrasi modern harus berbasis nilai, bukan sekadar prosedur.

5. Penguatan Mekanisme Pengawasan dan Akuntabilitas Publik.

Untuk mencegah normalisasi penyimpangan, diperlukan sistem pengawasan yang efektif:

Memperkuat peran DPRP, MRP, dan lembaga pengawas lainnya.

Membuka akses data terkait komposisi ASN secara transparan.

Mendorong partisipasi masyarakat sipil dalam memantau implementasi afirmasi.

Dalam perspektif kriminologi kekuasaan ala Gregg Barak, pengawasan publik adalah kunci untuk mencegah elite deviance berkembang menjadi praktik sistemik.

6. Pengembangan Kapasitas SDM OAP Secara Berkelanjutan:

a. Afirmasi harus berjalan beriringan dengan peningkatan kualitas SDM.

b. Investasi dalam pendidikan dan pelatihan berbasis kebutuhan birokrasi.

c. Program akselerasi karier bagi ASN OAP.

d. Kolaborasi dengan lembaga pendidikan dan pelatihan nasional.

Langkah ini penting untuk menutup celah yang sering dijadikan alasan dalam penggunaan klausul “kompetensi khusus”.

Dari Kritik ke Transformasi

Rekomendasi ini berangkat dari satu kesadaran: bahwa ketidakberpihakan bukan sekadar kesalahan teknis, melainkan refleksi dari cara kekuasaan dijalankan.

Oleh karena itu, solusi tidak cukup berhenti pada perbaikan prosedur. Ia harus menyentuh struktur, budaya, dan etika kekuasaan itu sendiri.

Hanya dengan pendekatan yang menyeluruh, afirmasi dalam Otonomi Khusus dapat dikembalikan pada tujuan awalnya: “menghadirkan keadilan yang nyata bagi Orang Asli Papua”.

Referensi:

Barak, G. (2022). Criminology on Trump. Routledge.

Pemerintah Republik Indonesia. (2021). Peraturan Pemerintah Nomor 106 Tahun 2021 tentang Kewenangan dan Kelembagaan Pelaksanaan Kebijakan Otonomi Khusus Papua.

Prasojo, E., & Kurniawan, T. (2008). Reformasi Birokrasi dan Good Governance:

Kasus best practices dari sejumlah daerah di Indonesia. Jurnal Kebijakan dan Administrasi Publik, 12(1).

Rasyid, R. (2007). Makna Pemerintahan: Tinjauan dari segi etika dan kepemimpinan. Yarsif Watampone.

Sumule, A. (2003). Mencari Jalan Tengah: Otonomi khusus Papua. Gramedia.

Manufandu. (n.d.). Perspektif Birokrasi Kontekstual Papua. **